“Als ik het goed begrijp hebben we hier aan tafel een liberaal die de verzelfstandiging wil terugdraaien, en een sociaal-democraat die juist vóór de verzelfstandiging is.” Zo vatte Buitenhof-presentator Peter van Ingen het opvallende gesprek van 13 mei 2012 samen tussen Tweede Kamerlid Charlie Aptroot (VVD) en Tineke Netelenbos (PvdA, voormalig minister van Verkeer en Waterstaat in het kabinet Paars-II). Aptroot was enkele dagen eerder met het voor een liberaal nogal paradoxale voorstel gekomen om spoorbeheerder ProRail te renationaliseren en onder te brengen bij Rijkswaterstaat. Sociaal-democraat Netelenbos verklaarde zich in de Buitenhof-uitzending nog steeds voorstander van marktwerking van zelfstandige bedrijven op het spoor.

Discussie is er eigenlijk altijd geweest sinds de Nederlandse Spoorwegen en ProRail in 1995 werden verzelfstandigd. De chaos die één dag sneeuw in de winter van 2011 veroorzaakte, was zelfs aanleiding voor het instellen van een parlementair onderzoek naar de kwaliteit van het Nederlandse spoor: de commissie-Kuiken, onder leiding van PvdA-kamerlid Attje Kuiken. In februari van dit jaar publiceerde de commissie haar onderzoeksresultaten in het rapport Wissel op de toekomst?. De daarin geuite kritiek was niet mals: ‘gebrek aan visie en regie’, ‘ernstige zorgen over behoud spoorkwaliteit’, ‘langetermijnvisie ontbreekt’ en ‘beleidskeuzes zonder deugdelijke informatie’, aldus het rapport. De bevindingen van de commissie werden direct bevestigd toen in februari van dit jaar opnieuw sneeuw en koude een totaal ontregelde dienstregeling opleverde.

Toen op 21 april 2012 twee treinen vlak voor Amsterdam-Centraal frontaal op elkaar botsten – en een halve week later bijna hetzelfde in Utrecht gebeurde – was voor veel politici de maat vol. Men verweet de NS maar vooral spoorbeheerder ProRail consequent wanprestaties te leveren, als gevolg van slechte bedrijfsvoering. Het ongeval bij Amsterdam vormde de directe aanleiding voor het opmerkelijke voorstel Aptroot om ProRail weer te nationaliseren. Want het is een illusie gebleken, zo gaf hij toe in Buitenhof, dat men in 1995 dacht dat de introductie van marktwerking op het spoor tot betere resultaten zou leiden.

Concurrentie op het spoor is een inherent lastige kwestie. Op één traject kunnen immers nooit twee concurrerende treinen tegelijkertijd rijden, waarbij de reiziger de keuze wordt geboden tussen de meest comfortabele of goedkoopste. En ook het spooronderhoud zou een janboel worden, als commerciële partijen per traject verschillende systemen gebruiken. De NS en ProRail zijn weliswaar zelfstandige bedrijven, maar moeten beide aan strikte, door de overheid gestelde voorwaarden voldoen. Met bovendien de staat als enig en volledig aandeelhouder van de twee bedrijven, is zuivere marktwerking op het Nederlandse spoor op dit moment onmogelijk.

Wat is er de afgelopen vijftien jaar veranderd dat nu zelfs een rechtgeaarde liberaal pleit voor nationalisatie?

Het pleidooi van Aptroot voor één nationale spoorbeheerder vond ik een intrigerende wending in het debat over het Nederlandse spoor; wat is er de afgelopen vijftien jaar veranderd dat nu zelfs een rechtgeaarde liberaal pleit voor nationalisatie? Is marktwerking inderdaad onmogelijk en zelfs schadelijk voor een goede publieke treinvoorziening? En misschien wel de belangrijkste vraag: is het überhaupt nog relevant een discussie te voeren over (re)nationalisatie van spoorwegen? Of ligt de toekomst juist bij grote, trans-Europese spoorwegbedrijven?

U vraagt zich misschien af: wat heeft een historicus in spe aan deze discussie toe te voegen? Van technische aspecten, neem de integratie van veiligheidssystemen op het spoor, weet ik immers niets af; en ook voor economische of bedrijfsmatige kwesties – is ProRail inderdaad een slecht functionerend bedrijf? – moet men in eerste instantie niet bij een geschiedkundige te rade gaan. Maar inzicht in de historie is, mijns inziens, van belang om het debat in de juiste context te plaatsen: zijn soortgelijke discussies al eerder gevoerd, en zo ja, wat kunnen we daarvan leren?

Om te beginnen het huidige debat in historische context: slechts weinigen zullen weten dat de Kamer eind negentiende eeuw ook al onderzocht of één nationale spoorwegmaatschappij wenselijk zou zijn: de commissie-Tak van Poortvliet die van 1881 tot 1882 haar werk deed. Hoe dacht men toentertijd over marktwerking op het spoor?

 

***

Commissie-Tak van Poortvliet

Gedurende de tweede helft van de negentiende eeuw beheersten drie grote, private spoorwegmaatschappijen het Nederlandse spoornet: de Hollandsche IJzeren Spoorwegmaatschappij (HSM), de Maatschappij tot Exploitatie van Staatsspoorwegen (SS) en de Nederlandsche Rhijnspoorweg Maatschappij (NRS). Private partijen hadden in Nederland van oudsher het spoornet in beheer. Ook de eerste Nederlandse spoorlijn – tussen Haarlem en Amsterdam, 1839 – werd al door één van deze private partijen (de HSM) aangelegd, geëxploiteerd en onderhouden. Pas halverwege de negentiende eeuw werden de eerste rails van staatswege aangelegd, vanaf 1869 geëxploiteerd door de Staatsspoorwegen (SS): een misleidende naam, want het betrof een volledig private onderneming.

Het gevolg van concurrerende spoorwegmaatschappijen – die ook het spooronderhoud van hun eigen trajecten verzorgden – was een allegaartje aan spoorlijnen, dat eind negentiende eeuw al hopeloos inefficiënt bleek.

Het gevolg van concurrerende spoorwegmaatschappijen – die ook het spooronderhoud van hun eigen trajecten verzorgden – was een allegaartje aan spoorlijnen, dat eind negentiende eeuw al hopeloos inefficiënt bleek. Maatschappijen maakten liever een omweg over hun eigen spoor, dan te kiezen voor de meest directe route, die meestal deels over het traject van de concurrent liep. In vergelijking met Duitsland en Frankrijk werd er op het Nederlandse spoor naar verhouding dan ook veel minder verdiend. Zo kon het niet langer, vond de Kamer in 1880 en besloot gebruik te maken van haar recht van onderzoek.

De commissie-Tak van Poortvliet publiceerde in 1882 een nogal omvangrijk rapport van ca. 800 pagina’s over de toestand van het Nederlandse spoorwegennet en concludeerde over de marktwerking:

‘Zonder op de onmiskenbare voordelen van de onderlinge concurrentie der maatschappijen iets te willen afdingen, kan men veilig als regel stellen, dat de exploitatie met beter gevolg zal worden gedreven, naarmate het spoorwegnet, niet alleen in Nederland maar ook tegenover het buitenland meer als een geheel wordt geëxploiteerd.’

De Nederlandse staat nam dit advies ter harte en besloot in 1890 de NRS, één van de drie grote maatschappijen, uit te kopen en de trajecten werden verdeeld tussen de SS en de HSM. Zo werd concurrentie op het spoor behouden, terwijl er tegelijkertijd een minder verbrokkeld spoorwegennet ontstond. Concentratie en concurrentie luidde het credo van de regering.

Voorafgaand aan het besluit om de NRS uit te kopen, voerde de Kamer in juni 1890 een uitgebreid debat over de kwestie. Tegenstanders, onder wie Samuel van Houten, voerden voornamelijk financiële argumenten aan; de staat kocht de NRS-aandelen tegen een vrij forse prijs (120% van de waarde) wat, aldus Van Houten, een verkeerd precedent zou scheppen. Het Lid Rutgers van Rozenburg – en velen met hem – betwijfelde of concurrentie tussen de twee overgebleven partijen wel mogelijk was: ‘Waar twee concurrenten van even langen adem tegen elkander in het strijdperk komen, zullen zij […] een tweespan vormen.’ Het enige alternatief voor zo’n monopolie, was volgens hem die ‘vervloekte staatsexploitatie’.

Maar weinig Kamerleden toonden zich in het ellenlange debat (dat uiteindelijk vier dagen zou duren) voorstander van staatsexploitatie. Opvallende uitzondering hierop was de vooruitstrevende liberaal A. Farncombe Sanders, die als eerste het woord kreeg in de discussie:

‘Wanneer wij nu rondreizen in de wereld om ons heen, dan ontdekken wij dat Staats-exploitatie heerscht én in weinig constitutioneele én ik zou haast zeggen: ultra-constitutioneele staten. Met politiek heeft de zaak dus niets te maken.’

Sanders pleitte voor de oprichting van nationale spoorwegen omdat het in de eerste plaats de meest efficiënte manier van bedrijfsvoering zou opleveren, maar ook omdat hij vreesde dat particuliere spoorwegmaatschappijen op den duur te machtig zouden worden ten opzichte van de staat. Zijn voorstel: één overheidsbedrijf ter exploitatie van de spoorwegen, met een a-politiek en zelfstandig bestuur. Dat klinkt bekend, niet waar?

De ideeën van Sanders vonden toentertijd nauwelijks weerklank. Enkele jaren later, in 1898, hield de econoom en politicus W.F. Treub nogmaals een pleidooi voor de oprichting van nationale spoorwegen, maar het zou nog tot 1916 duren voordat de eerste concrete stappen in die richting werden gezet. In dat jaar sloten de SS en de HSM een overeenkomst, waarin zij ‘gemeenschap van baten en lasten’ vastlegden – onder druk van de oorlogssituatie en, niet geheel toevallig, met W.F. Treub in het kabinet als minister van Economische Zaken. In 1936 ging deze belangengemeenschap op in de N.V. Nederlandsche Spoorwegen, met de Staat der Nederlanden als enig aandeelhouder.

 

***

De huidige discussie

Opmerkelijk genoeg waren de meeste Kamerleden er aan het eind negentiende eeuw wel van overtuigd dat zo min mogelijk partijen zich met het spoor moesten bemoeien – afgezien van de vraag of dat de staat moest zijn of niet. Begin jaren ’90 van de twintigste eeuw heerste een geheel andere gedachte: er moest weer concurrentie en marktwerking op het spoor komen. De velen taken die de NS door de jaren heen naar zich had toegetrokken, moesten worden afgestoten: infrastructuur, verkeersleiding, goederenvervoer en onderhoud. Core business werd het personenvervoer.

In 1992 werd op grond van de adviezen van de commissie-Wijffels een einde gemaakt aan de alleenheerschappij van de NS op het Nederlandse spoor. Onder andere om te voldoen aan nieuwe Europese regels, stelde de commissie een aantal rigoureuze ingrepen voor. De kern van de voorstellen, zoals beschreven door M. Veraart in zijn boek Sturing van publieke dienstverlening (2007), hield in dat:

– het spoorbedrijf moest worden opgeknipt in verschillende ‘businessunits’;

– de beleidsruimte van het bedrijf moest worden vergroot door verzelfstandiging;

– niet-kerntaken werden uitbesteed door privatisering.

Het eerste Paarse kabinet (1994-1998) nam de voorstellen van de commissie-Wijffels grotendeels over en zo werd per 1 januari 1995 de NS weer een zelfstandig en commercieel opererend bedrijf. De opgeknipte ‘businessunits’, zoals het spoorbeheer en de verkeersleiding, gingen per 1 januari 2003 weer op in één bedrijf: ProRail. Onderstaand organogram verduidelijkt nog eens hoe de verschillende onderdelen vanaf 1995 zijn opgesplitst en later weer zijn samengegaan. Let wel: zowel ProRail als NS zijn nog steeds in volle eigendom van de staat; van privatisering kan dan ook niet gesproken worden, wél van verzelfstandiging.

 

Organogram NS © NRC Handelsblad

Organogram NS © NRC Handelsblad

 

Zouden in 1890 de toenmalige Kamerleden hebben kunnen voorspellen hoe de voorstellen van de commissie-Wijffels zouden uitpakken? Ik denk van wel: ook in 1890 kwam men tot de conclusie dat hoe meer zelfstandige partijen zich met spoorwegen bemoeien, hoe chaotischer het wordt. Zo is de relatie tussen NS en spoorbeheerder ProRail ruim vijftien jaar na de splitsing nog altijd uiterst moeizaam, constateerde ook de commissie-Kuiken. De belangen van de spoorbeheerder zijn immers niet altijd die van de vervoerder. Het rapport suggereert: ‘De minister dient de samenhang tussen investeringen in infrastructuur enerzijds en de benutting daarvan door de vervoerder anderzijds te bewaken en daar waar nodig aan te brengen.’ Kortom: ook anno 2012 pleit men voor meer eenheid.

 

Ook in 1890 kwam men tot de conclusie dat hoe meer zelfstandige partijen zich met spoorwegen bemoeien, hoe chaotischer het wordt.

 

Eigenlijk is het voorstel van Aptroot mijns inziens nieuwe wijn in oude zakken: door het terugdraaien van de verzelfstandiging van ProRail zou de staat weer de rol krijgen die zij halverwege de negentiende eeuw had; spooraanleg en onderhoud van de infrastructuur voor rekening van de staat, exploitatie van de trajecten verzorgd door zelfstandige (private) partijen. Hoewel er inmiddels verschillende private ondernemingen – zoals Veolia, Conexxion en Arriva – treinen laten rijden, is van marktwerking op het spoor geen sprake. Onlangs werd de meest aantrekkelijke concessie, die van het hoofdspoornet en de hogesnelheidslijnen, door de minister van Infrastructuur en Milieu onderhands aan de NS gegund. De nieuwe partijen moeten genoegen nemen met kleine, lokale trajecten.

De conclusie van zowel de commissie-Kuiken als honderd jaar eerder van de commissie-Tak van Poortvliet, lijkt me eenduidig: het spoor functioneert beter naarmate er meer eenheid van bestuur is. Welke partij dat is, doet feitelijk niet eens ter zake.

Historicus Tony Judt voegde aan deze discussie in mijn ogen nog een originele en prikkelende invalshoek toe in zijn boek Het land is moe (2010). In dit ‘pleidooi voor de sociaal-democratie’ gebruikte Judt het voorbeeld van geprivatiseerde spoorwegen om het doorgeschoten (liberale) marktdenken te illustreren. Afgezien van de hierboven al genoemde bestuurlijke argumenten, betoogde hij dat nationale spoorwegen ook een bepaalde symboliek vertegenwoordigen: ‘het station en de faciliteiten die zelfs de kleinste gemeenschappen geboden worden, zijn zowel een symptoom als een symbool van een samenleving met gezamenlijk ambities.’

‘Stations zijn […] net als het spoor waaraan ze gebouwd zijn, op eigen kracht een onderdeel van de moderne wereld. […] De spoorwegen zijn nog altijd een noodzakelijke en natuurlijke bondgenoot voor het bestaan van deze burgermaatschappij.’ Judts gedachtegang is origineel en volgens mij ook wel juist: een goed opererend staatsbedrijf kan denk ik weldegelijk bijdragen aan de gemeenschapszin en saamhorigheidsgevoel van een land. Maar is een haast weemoedig verlangen naar symbolische nationale spoorwegen een legitieme reden om verzelfstandiging en privatisering per definitie af te wijzen?

 

***

 

Hoe nu verder?

Een spoorbedrijf moet boven alles goed geleid worden en de vraag is of een ambtenaar dat beter zou kunnen dan een ‘gewone’ werknemer. Het grootste knelpunt, de relatie tussen vervoerder en spoorbeheer is altijd al moeizaam geweest en wordt met nationalisatie niet opgelost.

De best presterende spoorwegbedrijven ter wereld, Japan en Zwitserland, zijn geprivatiseerde of verzelfstandigde ondernemingen. Wel zijn in die landen, zo merkte ook de commissie-Kuiken op, spoorbeheer en vervoer geïntegreerd in één onderneming. Het gaat in de eerste plaats om duidelijkheid: wie is waarvoor verantwoordelijk? Dat blijkt in de huidige situatie nogal eens betwistbaar. Eenheid van bestuur en duidelijkheid over verantwoordelijkheden zal altijd aan de kwaliteit van de spoorwegen ten goede zullen komen – zoals de Kamer trouwens ook al in 1890 constateerde.

Maar is het überhaupt nog van deze tijd van ‘grenzeloos Europa’ om te praten over nationale spoorwegen? De Europese spoormarkt wordt steeds verder opengebroken. Over tien, vijftien jaar zullen er steeds grotere, transnationale spoorwegebedrijven komen. De NS is met dochterondernemingen bijvoorbeeld al actief in Engeland, Duitsland en Tsjechië. Het Europese spoornet is nu nog een lappendeken van verschillende regels, systemen en tarieven. Op den duur zullen we ongetwijfeld naar een steeds grotere integratie moeten streven.

De vooruitzichten voor zo’n Europees avontuur lijken voor de NS gunstig. Alleen de Zwitsers en Japanners presteren wereldwijd beter dan de NS, maar in Zwitserland geven ze daarvoor 40% meer uit. De NS blijkt bijvoorbeeld heel goed te zijn in het inrichten van stations. Een dochterbedrijf van de NS heeft bovendien de aanbesteding gewonnen om enkele lijnen in Noord-Londen te exploiteren; een lucratieve klus, zeker met de Olympische Spelen in Londen. Nu elke politicus te pas en te onpas ‘over zijn eigen schaduw heen springt’ wordt het misschien ook tijd voor de NS om een soortgelijke stap te wagen: over de nationale schaduw heen, Europa in!

 

 [Noot: dit artikel schreef ik in mei 2012] 

0 antwoorden

Plaats een Reactie

Meepraten?
Draag gerust bij!

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *